Engar eðlisbreytingar felast í frumvarpi landbúnaðarráðherra um breytingar á búvörulögunum

Landsamband kúabænda hefur tekið saman nokkra punkta um rekstrarumhverfi mjólkurframleiðslunnar í landinu í ljósi umræðu síðustu daga og vikna. -Búast má við að hún blossi upp aftur, þegar málið kemur til kasta Alþingis, segir í bréfi LK sem sent var bændum í vikunni.

Hér að neðan er samantektin og ýtarlegri umfjöllun um þá og undir bréfið skrifa Sigurður Loftsson, formaður Landssambands kúabænda, og Baldur Helgi Benjamínsson, framkvæmdastjóri Landssambands kúabænda.

Mjólkurframleiðsla og vinnsla:

Málið í hnotskurn

Samantekt

• Engar eðlisbreytingar felast í frumvarpi landbúnaðarráðherra um breytingar á búvörulögunum.
•  
• Áfram er hverjum sem er heimilt að setja á laggirnar kúabú, kaupa kýr og framleiðslukvóta og framleiða fyrir innanlandsmarkað. Einnig er unnt að sleppa því að kaupa kvóta og framleiða til útflutnings. Það standa allir jafnfætis gagnvart lögum hvað varðar framleiðslu mjólkur.
•  
• Ekkert í frumvarpinu gerir nýjum aðilum erfiðara fyrir að stofna og reka mjólkurvinnslu.
•  
• Öllum er heimilt, án takmarkana, að stofna mjólkurvinnslu og selja afurðir hér hvort heldur þær eru framleiddar úr greiðslumarksmjólk fyrir innanlandsmarkað eða úr umframmjólk fyrir erlendan markað.
•  
• Mjólkursamlögum er óheimilt að taka við mjólk frá framleiðendum umfram greiðslumark og markaðssetja afurðir úr henni á innanlandsmarkaði. Með frumvarpinu er verið að leggja viðurlög á þá sem hugsanlega brjóta lögin.
•  
• Með frumvarpinu er ýtt undir nýsköpun. Samkvæmt því er bændum í fyrsta skipti heimilt að framleiða mjólkurvörur úr sem samsvarar 10 þúsund lítrum af mjólk, umfram greiðslumark. Þess breyting kemur til móts við þá sem vilja byggja upp lítil nýsköpunarfyrirtæki og selja afurðir sínar beint frá býli. Líklegt er að þessi heimild verði aukin í 15 þúsund lítra, samkvæmt tillögu landbúnaðarnefndar Alþingis.
•  
• Ríkisvaldið úthlutar bændum framleiðslukvóta, sem þeir geta keypt og selt sín í milli. Framleiðslukvóta mjólkur er ætlað að koma í veg fyrir offramleiðslu og miklar sveiflur á mjólkurmarkaði.
•  
• Hundruð kúabænda hafa skuldsett sig til að kaupa framleiðslukvóta.  Heildarskuldir þeirra vegna kvótakaupa nema nú 14 til 16 milljörðum króna. Það er ósanngjarnt gagnvart bændum, sem hafa farið að reglum, að gera nokkuð sem stefnir kvótakerfinu í bráðan voða án nokkurrar aðlögunar. Það myndi stefna fjárhag þessara bænda og fjölskyldna þeirra í mikla hættu og hugsanlega kollvarpa mjólkurframleiðslu í landinu. 
•  
• Bændur geta framleitt mjólk án þess að eiga kvóta. Þá er mjólkurvinnslum skylt að selja þá mjólk úr landi. Undanfarin ár hefur um 6 – 8% framleiðslunnar verið seld úr landi í samræmi við þessi lög.
•  
• Opinber verðlagsnefnd, sem í sitja m.a. fulltrúar ASÍ og BSRB, ákveður mjólkurverð til bænda. Þar standa öll mjólkurbú jöfn við öflun hráefnis, bæði stór og smá bú. Bændur hafa ekki sjálfdæmi um verðlagningu á hráefninu.
•  
• Sama nefnd að verðleggur einnig heilsöluverð tiltekna vöruflokka, sem eru unnir úr meirihluta mjólkurframleiðslunnar. Vinnslufyrirtækin hafa ekki sjálfdæmi um verðlagningu.
•  
• Á síðustu fimm árum hefur verð á mjólkurvörum lækkað að raungildi um 15% og á sama tíma hefur verð til bænda hækkað.
•  
• Neysla mjólkurafurða er mjög mikil hérlendis og Íslendingar neyta um 60% meira af mjólkurafurðum en gengur og gerist í Evrópu.
•  
• Hér á landi er óvenju fjölbreytt úrval mjólkurvara á markaði og verð mjólkurafurða er hagstætt. Í verðkönnun sem Hagstofa Íslands birti 29. júní 2010 kom fram að verð á mjólkurvörum hérlendis er 9% lægra en meðalverð mjólkurvara í Evrópu.
•  
• Mjólkurframleiðslu í öllum löndum Evrópusambandsins og Noregi, er stýrt með kvótakerfi. Ástæðan er sú sama og hér á landi, stjórnvöld freista þess að koma í veg fyrir skaðlegar sveiflur og offramleiðslu. 
•  
• Bændur og ríki í Evrópusambandinu, sem framleiða mjólk umfram þann framleiðslukvóta sem þeir hafa, greiða fjársektir sem nema 42,82 krónum á ltr. mjólkur. 
•  
• Evrópusambandið hyggst leggja kvótakerfið af, a.m.k. í núverandi mynd eftir fimm ár. Gert er ráð fyrir að við taki svipað eða annað kerfi til þess að stjórna framleiðslunni.  Það er hins vegar lykilatriði að allar breytingar hafa nægan aðdraganda. Umræðan í aðildarlöndum ESB um afnám kvótakerfis í mjólkurframleiðslu hófst fyrir 12-14 árum síðan. Verði kvótakerfið lagt af í löndum Evrópusambandsins eða breytt þann 1. apríl 2015, munu bændur hafa haft tæpa tvo áratugi til að búa sig undir nýtt framleiðsluumhverfi.

Ýtarlegri umfjöllun

Mjólkurmarkaðurinn á Íslandi er einstakur

Íslendingar neyta um 60% meiri mjólkurvara en gengur og gerist í Evrópu. Ástæðan er að hér er óvenju gott úrval fjölbreyttra mjólkurvara á hagstæðu verði.  Í síðustu verðúttekt sem Hagstofa Íslands birti 29. júní sl. kom í ljós að í 11 af 27 Evrópusambandslöndum var hærra verðlag á mjólkurvörum en á Íslandi. Verð á mjólkurvörum var 9% undir Evrópumeðaltali árið 2009.

Framleiðslukvóti til að koma í veg fyrir offramleiðslu

Með það að markmiði að koma í veg fyrir offramleiðslu og miklar sveiflur á þessum markaði hefur ríkisvaldið úthlutað bændum framleiðslukvóta, sem þeir geta keypt og selt sín í milli.  Þessi kvóti er kallaður greiðslumark og hundruð bænda hafa tekist á hendur miklar skuldir til þess að kaupa framleiðslukvóta.  Það er þess vegna mjög óvarlegt og í raun ósanngjarnt gagnvart bændum, sem hafa farið að reglum sem ríkið setur, að stefna kvótakerfinu í bráðan voða, án nokkurrar aðlögunar.  Það myndi stefna fjárhag allra þessara bænda og fjölskyldna þeirra í mikla hættu. 

Bændur geta framleitt mjólk án þess að eiga fyrir henni kvóta eða greiðslumark. Þegar svo háttar til er mjólkurvinnslufyrirtækjum lögum samkvæmt skylt að selja þá mjólk úr landi.  Undanfarin ár hefur um 6 – 8% framleiðslunnar verið selt úr landi í samræmi við þessi lög.

Framleiðslukvótar eru líka í Evrópu

Ísland er ekki eitt á báti.  Mjólkurframleiðslu í öllum löndum Evrópusambandsins og Noregi er stýrt með kvótakerfi. Ástæðan er sú sama og hér.  Stjórnvöld freista þess að koma í veg fyrir skaðlegar sveiflur og offramleiðslu.  Bændur og ríki í Evrópusambandinu, sem framleiða mjólk umfram þann framleiðslukvóta sem þeir hafa, greiða fjársektir sem nema 42,82 kr/ltr. mjólkur. Í Noregi er sektin 62,27 kr/ltr.  Evrópusambandið ætlar að hætta með kvótakerfið, a.m.k. í núverandi mynd eftir fimm ár. Hins vegar gera margir ráð fyrir að við taki svipað eða annað stjórnkerfi á framleiðsluna.  Það er hins vegar lykilatriði að allar breytingar hafa nægan aðdraganda. Umræðan í aðildarlöndum ESB um afnám kvótakerfis í mjólkurframleiðslu hófst fyrir 12-14 árum síðan. Verði kvótakerfið lagt þar af  1. apríl 2015, hafa bændur haft tæpa tvo áratugi til að búa sig undir nýtt framleiðsluumhverfi.

Bændur ráða ekki verðlagningu á eigin framleiðslu

Mjólkurmarkaðurinn er einstakur vegna kvótafyrirkomulagsins, sem skammtar í raun aðgang að markaðnum, líkt og í mörgum öðrum löndum.  Meðal þess sem gert er til þess að tryggja stöðu neytenda við þessi skilyrði hér á Íslandi er að verðlagning á mjólkurvörum er ekki frjáls.  Mikill meirihluti mjólkurframleiðslunnar fer í vörur sem verðlagðar eru af verðlagsnefnd.  Fulltrúar bænda og mjólkurvinnslunnar eru í minnihluta í nefndinni. Bændur hafa því ekki sjálfdæmi um verðlagningu á eigin framleiðslu og þurfa að leggja fram ítarlega útreikninga um kostnaðarhækkanir til að fá verðhækkanir teknar til umræðu.  Undanfarin ár hefur mjólkurverð til bænda hækkað meira en neysluvísitalan vegna gríðarlegra hækkana á aðföngum þeirra. En þessar hækkanir voru ekki sóttar til neytenda.  Þær voru sóttar í hagræðingu í mjólkurvinnslu vegna þess að á sama tíma lækkaði raunverð á mjólkurvörum til neytenda.

Allir geta stofnað mjólkurvinnslu á Íslandi – engar hömlur á því

Bændur á Íslandi þurfa sem sagt að eiga kvóta til þess að framleiða mjólk fyrir innanlandsmarkað.   Hins vegar þurfa hvorki þeir né aðrir neitt sérstakt leyfi til þess að stofna mjólkurvinnslustöð.  Það geta allir gert sem á annað borð hafa burði til að stofna fyrirtæki og reka sómasamlega í samræmi við reglugerðir um hollustuhætti og öryggi.

Sá sem stofnar mjólkursamlag getur framleitt mjólkurafurðir fyrir innanlandsmarkað úr mjólk sem hann getur keypt af hvaða bónda sem er.  Bóndinn þarf bara að eiga mjólkurkvóta. Einnig er Mjólkursamsölunni skylt að selja hverjum þeim sem þess óskar, mjólk til úrvinnslu, á verði sem verðlagsnefnd ákveður. Sá sem stofnar samlag getur líka framleitt vörur til útflutnings úr mjólk sem bændur framleiða umfram kvóta.

Engin mjólkurvinnslustöð nýtur ríkisstuðnings...

Ekkert mjólkursamlag á Íslandi nýtur ríkisstuðnings.  Hins vegar njóta bændur, sem framleiða mjólk fyrir innanlandsmarkaðinn, stuðnings með svokölluðum beingreiðslum. Beingreiðslur eru reiknaðar á hvern líter greiðslumarks eða kvóta sem viðkomandi bóndi hefur. Þannig virka þær til lækkunar á kostnaði við framleiðsluna og stuðla að lægra vöruverði til neytenda.  Bændur fá þennan stuðning alveg óháð því hvar þeir leggja mjólk inn til vinnslu. Eina skilyrðið er að mjólkin sé framleidd og standist strangar gæðakröfur. 

...en mjólkurvinnslan sem atvinnugrein er undanþegin tilteknum ákvæðum samkeppnislaga

Allir geta stofna mjólkurvinnslu eins og fyrr segir og engin mjólkurvinnsla má athafna sig á markaði gagnvart neytendum nema í samræmi við samkeppnislög.  Með þessu hefur verið fylgst. Fyrir þremur árum gerði Samkeppniseftirlitið til dæmis húsleit hjá Mjólkursamsölunni,  sem hefur verið langstærst á þessum markaði.  Eftir meira en þriggja ára  rannsókn á gögnum fyrirtækisins kvað Samkeppniseftirlitið uppúr með það 21. maí í vor að ekkert athugavert hefði fundist í rannsókninni. 

En svo kemur að undanþágunni.  Fyrirtækjum í mjólkuriðnaði er í raun heimilt að sameinast eða vinna saman án sérstakrar heimildar Samkeppniseftirlitsins.  Þetta hefur verið heimilað með það að markmiði að ná hratt fram hagræðingu í mjólkuriðnaði.  Og það hefur tekist.  Á undanförnum árum hefur mjólkurverð til neytenda lækkað að raungildi og mjólkurverð til bænda hefur hækkað.  Mjólkuriðnaðurinn hefur sem sagt staðið sig betur en samkeppnismarkaðurinn.

Mjólkurvinnslan ræður ekki eigin verðlagningu

Þessi undanþága frá samkeppnislögum er auðvitað ekki veitt umhugsunarlaust.  Mjólkuriðnaðurinn hefur á móti þessu gengist undir opinbera og gegnsæja verðlagningu.  Það þýðir að mestur hluti af framleiðsluvörum greinarinnar er verðlagður af nefnd þar sem meirihlutinn er skipaður fulltrúum launþega og ríkisins en minnihlutinn fulltrúum bænda og mjólkuriðnaðar.  Þetta ferli verðlagningar er opið og gegnsætt og þetta er eina framleiðslan eða þjónustan í landinu þar sem fulltrúar neytenda hafa slíka aðkomu.  Markmiðið er að tryggja hag neytenda og að þeim bjóðist sama vöruúrval á sama verði hvar sem er á landinu.

Ábata skilað til neytenda og bænda

Á síðustu 5 árum hefur heildsöluverð á mjólkurafurðum lækkað að raungildi um 16%.  Það er gott fyrir neytendur.  Þetta þýðir að mjólkurvörur hafa hækkað minna en meðaltal allra annarra vara og þjónustu sem eru á samkeppnismarkaði.  En hafa þá bændur fengið minna í sinn hlut? Nei. Bændur hafa fengið meiri hækkun hráefnisverðs á þessu tímabili en neysluvísitala segir til um.  Þetta er unnt vegna hagræðingar sem stöðugt er unnið að í mjólkuriðnaði og var bændum mikilvægt vegna þess að aðföng þeirra höfðu hækkað mikið í verði.

En hvað með staðhæfingar um að mjólkurframleiðslan og iðnaðurinn sé einokunarhringur?

Þetta eru mjög alvarleg ummæli og því alvarlegri að þau eru upprunninn hjá Samkeppniseftirlitinu,  sem nauðsynlegt er að allir landsmenn beri traust til.   Það er vitaskuld fjarri öllum sanni að 700 einyrkjabændur í mjólkurframleiðslu og fyrirtæki þeirra, sem vinna úr framleiðslunni,  hafi sýnt nokkra tilburði sem réttlættu slíkar nafngiftir.  Það fyrirkomulag sem heimilt er við skipulag vinnslunar ásamt og með því fyrirkomulagi sem er á verðlagningu hefur þjónað neytendum afar vel. 

• Það er öllum heimilt að setja á laggirnar kúabú, kaupa kýr og framleiðslukvóta og framleiða fyrir innanlandsmarkað eða sleppa því að kaupa kvóta og framleiða til útflutnings.  Það standa allir jafnfætis gagnvart lögum í þessu efni.
• Það er öllum heimilt, án takmarkana, að setja á laggirnar mjólkurvinnslu og selja afurðir hér innanlands úr mjólk sem framleidd er uppí framleiðslukvóta eða taka svokallaða umframmjólk og selja úr landi. Það standa allir jafnir gagnvart lögum í þessu efni.
• Verðlagsnefndin verðleggur alla mjólk frá bændum inn á innanlandsmarkað.  Þar standa öll mjólkurbú jöfn við öflun hráefnis, bæði stór bú og smá. Bændur hafa ekki sjálfdæmi um verðlagningu á hráefninu.
• Það er á verksviði verðlagsnefndar að verðleggja tiltekna vöruflokka, sem eru unnir úr meirihluta mjólkurframleiðslunnar.   Vinnslufyrirtækin hafa ekki sjálfdæmi um verðlagningu.
• Öll starfsemi á þessum vettvangi er innan ramma gildandi laga.

Þar sem svona háttar til er auðvitað fjarstæðukennt að tala um einokunarhring.  Hér hefur þvert á móti verið skapað kerfi þar sem komið hefur verið á jafnvægi milli neytenda og framleiðenda. Það er líka athyglisvert og mjög mikilvægt að þetta fyrirkomulag kemur í veg fyrir að valdið yfir markaðnum færist til örfárra smásölufyrirtækja.  Hér á Íslandi eru aðeins þrjú fyrirtæki með um 85% smásölumarkaðar í mjólkurvörum.

Hér hefur ríkisvaldið komið á framleiðslustýringu á mjólk í ákveðnum tilgangi líkt og er í mörgum öðrum löndum og nær allir bændur hafa samviskusamlega athafnað sig í samræmi við lögin sem fjalla um þessa stýringu.  Þeir hafa tekið lán til kaupa á framleiðslukvóta og eru margir hverjir að fást við mjög háan fjármagnskostnað í framhaldi af bankahruninu og verðbólgu síðustu ára.  

Er stjórnvald að hvetja til lögbrota?

Samkvæmt lögunum er nú þegar bannað að fara með svokallaða umframmjólk, mjólk framleidda umfram kvóta,  á innanlandsmarkað, nema með sérstakri tímabundinni heimild ef hér kynni að koma upp mjólkurvöntun.  Ekki voru sett refsiákvæði við því að fara á svig við lagaákvæðið þegar lögin voru sett.  Nú er í bígerð að setja slíkt ákvæði inn til þess að lögin virki eins og til var stofnað.

Ýmsir og þar á meðal Samkeppniseftirlitið, opinbert stjórnvald, hafa talið rétt að hvetja til þess að lögunum yrði haldið refsilausum til þess að hægt yrði að brjóta þau átölulaust.  Til að gefa vægi þessum sérstöku sjónarmiðum, sem beinlínis virðast hvetja til brota á gildandi lögum, greip Samkeppniseftirlitið til þess að uppnefna heila atvinnugrein og alla sem í henni starfa sem samráðshring.  Það er alvarleg og tilhæfulaus aðdróttun. 

Er þetta kerfi raunverulega svona gott?

Framleiðslustýringarkerfið hefur þjónað ákveðnum tilgangi.  Það hefur lækkað vöruverð og það hefur hækkað verð til bænda vegna þess að, í gegnum verðlagskerfið sem er hluti af þessari mynd, hefur verið knúin fram hagræðing í iðnaðinum og búrekstrinum.  En ekkert kerfi er algott.  Ekki þetta heldur.  Það felur í sér talsvert mikla bindingu fjármuna í greiðslumarkinu, sem er dýrt.  Þá agnúa þyrfti að sníða af og að því er unnið.  Sumir vilja gera enn róttækari breytingar. Það er mikilvægt að slíkar breytingar séu gerðar að mjög yfirveguðu ráði. Annars er hætta á að þeir bændur sem hafa axlað skuldir til þess að kaupa sér framleiðslurétt fari mjög illa.  Róttækar breytingar af þessu tagi myndu vitaskuld fela í sér að kerfi opinberrar verðlagningar með þátttöku neytenda yrði fyrir bí.